Oleh: Matheos Viktor Messakh
Korupsi biasanya dibayangkan dalam bentuk yang sederhana dan kasat mata seperti: seorang pejabat menerima suap, seorang kontraktor memberi uang agar memenangkan proyek, atau seorang pegawai negeri menyalahgunakan dana publik. Korupsi semacam ini memang sangat umum dan sering terjadi. Namun dalam kajian ilmu politik dan ekonomi politik, ada bentuk korupsi yang jauh lebih halus sekaligus lebih berbahaya. Ia tidak sekadar melanggar aturan. Ia justru bekerja dengan cara membentuk aturan itu sendiri. Fenomena semacam ini dikenal dengan istilah state capture corruption.
Konsep state capture mulai dikenal luas melalui penelitian Joel Hellman, Geraint Jones dan Daniel Kauffman dalam laporan Bank Dunia pada awal 2000-an. Dalam studi mereka tentang negara-negara transisi Eropa Timur dan bekas Uni Soviet, mereka menemukan bahwa di Sebagian besar negara-negara tersebut, pengusaha besar dan para koruptor tidak lagi sekadar menyuap pejabat untuk memperoleh izin atau proyek. Mereka melangkah lebih jauh: memengaruhi undang-undang, regulasi, dan kebijakan negara agar rancang sesuai kepentingan mereka. Negara, dalam arti tertentu, tidak lagi sepenuhnya bekerja untuk kepentingan publik, melainkan untuk kepentingan kelompok tertentu yang memiliki akses ekonomi dan politik.
Hellman dan koleganya mendefinisikan fenomena ini sebagai state capture, yakni “upaya kelompok tertentu untuk membentuk hukum, kebijakan, dan regulasi negara demi keuntungan mereka sendiri dengan memberikan keuntungan privat kepada pejabat publik.” Dalam kondisi seperti ini, persoalannya bukan lagi sekadar pelanggaran hukum oleh individu. Yang terjadi adalah pembentukan sistem yang menguntungkan kelompok tertentu.
Perbedaan korupsi jenis ini dengan korupsi biasa cukup mendasar. Dalam korupsi biasa, seseorang melanggar aturan yang sudah ada. Dalam state capture, aktor-aktor kuat berusaha membentuk aturan itu sendiri. Jika dalam korupsi konvensional seseorang menyuap pejabat agar memenangkan tender, dalam state capture aturan tender itu sendiri yang diubah sehingga hanya pihak tertentu yang bisa memenangkannya. Korupsi tidak lagi bersifat insidental, tetapi menjadi bagian dari desain sistem.
Ekonom politik Susan Rose-Ackerman bahkan mengingatkan bahwa ketika perusahaan kuat mampu memengaruhi aturan permainan, “korupsi tidak lagi berada di pinggir tata kelola pemerintahan, tetapi berpindah ke inti dari sistem itu sendiri.” Dengan kata lain, korupsi tidak lagi bersifat insidental. Ia menjadi bagian dari struktur kebijakan.
Fenomena state capture adalah korupsi yang paling sulit dideteksi karena tidak selalu melibatkan tindakan ilegal. Ia tidak selalu muncul dalam bentuk amplop berisi uang atau transaksi ilegal yang mudah dilacak. Banyak proses state capture justru terjadi melalui mekanisme yang tampak sah: lobi kebijakan, desain program negara, pengaturan regulasi, atau hubungan erat antara elite politik dan elite ekonomi. Daniel Kaufmann dan Pedro Vicente bahkan menyebutnya sebagai bentuk “legal corruption”, ketika aturan yang sah secara hukum justru membuka jalan bagi keuntungan privat.
Lihatlah Tanda-tandanya
Para peneliti biasanya melihat beberapa tanda untuk mengidentifikasi kemungkinan state capture. Pertama, apakah kebijakan negara memberikan keuntungan ekonomi yang sangat besar kepada kelompok tertentu secara terpusat. Kedua, apakah akses terhadap keuntungan tersebut relatif tertutup bagi pelaku lain. Ketiga, apakah ada kedekatan antara pembuat kebijakan dan pelaku ekonomi yang diuntungkan. Keempat, apakah regulasi atau desain program membuat negara menjadi distributor rente ekonomi dalam skala besar.
Tentu saja tidak semua kebijakan besar negara adalah state capture. Negara modern memang sering menjalankan program berskala besar. Subsidi energi, jaminan kesehatan nasional, pembangunan infrastruktur, atau program bantuan sosial semuanya melibatkan dana publik yang sangat besar. Anggaran yang besar sendiri bukanlah bukti adanya korupsi. Negara memang harus menggunakan sumber daya publik untuk memenuhi berbagai kebutuhan masyarakat.
Namun dalam setiap kebijakan publik yang besar selalu muncul pertanyaan klasik dalam ekonomi politik: siapa yang sebenarnya paling diuntungkan?
Pertanyaan ini menjadi relevan ketika kita melihat salah satu program sosial terbesar yang sedang dijalankan pemerintah Indonesia saat ini: program Makan Bergizi Gratis (MBG). Program ini dirancang untuk menyediakan makanan bergizi bagi jutaan anak sekolah dan kelompok rentan. Tujuannya jelas dan mulia: memperbaiki gizi masyarakat, meningkatkan kualitas sumber daya manusia, dan memperkuat masa depan bangsa.
Sebagai gagasan, sulit untuk tidak mendukung tujuan tersebut. Siapa yang tidak ingin anak-anak Indonesia tumbuh sehat dan mendapatkan makanan bergizi setiap hari? Lagipula Negara memang memiliki kewajiban moral dan konstitusional untuk memastikan generasi mudanya tumbuh sehat.
Namun seperti semua program besar negara, MBG juga memiliki dimensi ekonomi yang sangat besar. Anggaran yang dialokasikan mencapai puluhan hingga 223,5 triliun rupiah per tahun. Program ini membutuhkan rantai pasokan yang luas: produksi pangan, distribusi bahan makanan, pengolahan makanan, logistik, hingga penyediaan fasilitas dapur. Dengan skala nasional dan anggaran yang mencapai puluhan bahkan ratusan triliun rupiah, MBG bukan hanya program sosial. Ia juga menciptakan pasar ekonomi baru yang sangat besar.
Di titik inilah diskusi tentang state capture menjadi relevan—bukan sebagai tuduhan, tetapi sebagai pertanyaan kebijakan publik.
Siapa yang menjadi pemain utama dalam rantai ekonomi program ini? Apakah ribuan usaha kecil lokal akan menjadi pemasok utama? Apakah koperasi dan petani lokal akan mendapatkan akses yang luas? Ataukah sebagian besar kontrak akan terkonsentrasi pada sejumlah perusahaan besar yang mempunyai kapasitas logistik dan pendanaan yang lebih besar?
Pertanyaan lain juga muncul. Bagaimana mekanisme pengadaan dalam program ini diatur?
Apakah terbuka dan kompetitif? Apakah ada standar yang memungkinkan banyak pelaku usaha berpartisipasi? Ataukah desain sistemnya secara tidak langsung membatasi pemain tertentu saja?
Pertanyaan yang lebih sensitif tentu menyangkut hubungan antara ekonomi dan politik. Apakah ada aktor ekonomi yang memiliki kedekatan khusus dengan pembuat kebijakan?
Apakah kedekatan tersebut berpengaruh terhadap desain program? Apakah aturan dibuat sedemikian rupa sehingga pihak tertentu memiliki keuntungan lebih besar dibandingkan yang lain?
Pertantaan-pertanyaan ini tidak harus dijawab dengan kecurigaan. Dalam kebijakan publik yang kompleks, sering kali desain program memang membutuhkan koordinasi dengan pelaku usaha yang memiliki kapasitas logistik besar. Negara tidak selalu memiliki kemampuan untuk menjalankan semua hal sendiri.
Namun sejarah kebijakan publik di banyak negara menunjukkan bahwa program ekonomi besar negara sering kali melahirkan jaringan kepentingan ekonomi yang kuat di sekitarnya. Di Amerika Serikat, misalnya, program makan siang sekolah selama puluhan tahun menciptakan pasar besar bagi industri pangan dan perusahaan pengolahan makanan. Di India dan Brasil, program makanan sekolah juga melibatkan jaringan pemasok yang luas.
Apakah situasi semacam itu otomatis merupakan state capture? Tentu tidak. Tetapi pengalaman internasional menunjukkan bahwa program makanan negara sering berkembang menjadi ekosistem ekonomi yang besar, dengan berbagai aktor yang memiliki kepentingan kuat terhadap keberlanjutan program tersebut.
Dalam konteks seperti itu, seperti dicatat oleh ilmuwan politik Ivor Chipkin dan Mark Swilling dalam studi mereka tentang Afrika Selatan, state capture terjadi ketika “sebuah jaringan aktor yang sempit mampu membelokkan institusi negara untuk melayani akumulasi kepentingan privat, bukan kepentingan publik.”
Pertanyaan sederhana namun mendasar yang layak diajukan dalam setiap kebijakan besar negara termasuk terhadap program MBG di Indonesia sekarang adalah: apakah negara tetap memegang kendali penuh atas kepentingan publik, ataukah ada kelompok (partai, instusi, kelompok sosial) tertentu yang secara perlahan memperoleh pengaruh besar terhadap desain kebijakan tersebut?
Pertanyaan semacam ini bukanlah tuduhan. Ia adalah bagian dari fungsi kritis masyarakat dalam demokrasi. Program besar negara memang memerlukan dukungan publik, tetapi juga memerlukan pengawasan publik.
Dalam kasus MBG, jawaban atas pertanyaan itu mungkin baru akan terlihat dalam praktik pelaksanaan program: bagaimana kontrak didistribusikan, siapa yang menjadi pemasok utama, dan sejauh mana manfaat ekonominya tersebar ke berbagai lapisan masyarakat.
Jika program ini mampu memberdayakan petani lokal, koperasi desa, usaha kecil, dan rantai produksi pangan domestik secara luas, maka MBG dapat menjadi contoh bagaimana kebijakan sosial sekaligus memperkuat ekonomi rakyat.
Namun jika keberuntungan ekonomi program ini ternyata terkonsentrasi pada jaringan pelaku usaha tertentu yang memiliki akses politik kuat terhadap negara, maka pertanyaan tentang state capture tentu akan semakin relevan.
Pada akhirnya, konsep state capture mengingatkan kita pada satu prinsip sederhana dalam demokrasi: negara seharusnya bekerja untuk kepentingan publik, bukan untuk kepentingan segelintir kelompok yang memiliki kekuatan ekonomi atau politik.
Program sebesar MBG tentu lahir dari ambisi besar untuk masa depan bangsa. Tetapi justru karena besarnya ambisi itu, pengawasan publik menjadi semakin penting.
Sebab dalam setiap kebijakan negara yang besar selalu ada pertanyaan yang layak diajukan oleh warga negara: apakah negara sedang melayani kepentingan publik, ataukah secara perlahan ada pihak-pihak yang mulai “menangkap” negara? []
Penulis adalah Warga Kota Kupang Nusa Tenggara Timur
